Domiciliation des personnes sans domicile stable

En principe, l’exercice de ses droits civils, politiques et sociaux sont rattachés au domicile.

De ce fait, le bénéfice des prestations sociales servies par les caisses d’allocations familiales (CAF) et les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) au nom de l’Etat dépendent du lieu de domicile.

Il s’agit notamment :

des prestations familiales: l’API, le RMI, l’allocation aux adultes handicapées (AAH), la prime de retour à l’emploi et les primes forfaitaires servies aux bénéficiaires du RSA…;
des prestations servies par l’assurance-vieillesse (pensions de retraite et minimum vieillesse) ;
de l’affiliation à un régime de sécurité sociale et la couverture maladie universelle complémentaire;
des allocations servies par les ASSEDIC (allocation d’aide au retour à l’emploi, allocation de solidarité spécifique, allocation temporaire d’attente, allocation équivalent retraite) ;
des prestations d’aide sociale légale financées par les départements (aide sociale aux personnes âgées et aux personnes handicapées, RSA, allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation…).

Sans adresse, pas d’accès aux « minima » sociaux. Ainsi, les personnes sans domicile fixe ou « stable » ne sont pas seulement marginalisées, elles sont privées de leurs droits les plus élémentaires. Et cela concerne également les gens du voyage, les étrangers, les détenus…

Très longtemps, il existait certes des mesures éparses mais contradictoires et difficiles à mettre en œuvre. Une difficulté résolue par tout un ensemble de textes pris dans le cadre de l’effectivité du droit au logement.

Désormais, la domiciliation des personnes sans domicile stable est régie par :

Le décret n° 2007-893 du 15 mai 2007,
Le décret n° 2007-1124 du 20 juillet 2007 (domiciliation des personnes sans domicile stable).
La circulaire DGAS/MAS n°2008-70 du 25 février 2008
La circulaire DGCS/1A n°2010-271 du 16 juillet 2010, relative au référentiel national des prestations du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion.

Donc, à défaut de domicile, les pouvoirs publics ont eu l’obligation de mettre à disposition des personnes sans domicile stable une adresse de domiciliation afin qu’ils aient accès à tous les droits sociaux, à l’aide juridique, à la délivrance de titres d’identité, à l’inscription sur les listes électorales, à l’ouverture d’un compte bancaire… Bref, tout ce qui conditionne l’existence sociale d’un individu.

Mais pour bénéficier d’une domiciliation, il faut remplir plusieurs conditions.

Les personnes concernées

Selon l’article L 264-1 du Code de l’action sociale et des familles précise que « Les bénéficiaires du droit à la domiciliation sont les personnes sans domicile stable. » .

Et la circulaire du 25 février 2008 précise que cela concerne « les personnes qui vivent de façon itinérante, celles qui sont hébergées de façon très temporaire par des tiers, celles qui recourent aux centres d’hébergement d’urgence de façon inconstante sont sans domicile stable au sens de la loi du 5 mars 2007 ».

Avoir un lien suffisant avec une commune

Peu importe que la personne soit déjà installée ou qu’elle ait l’intention de s’installer sur une commune, l’article D 264-4 du code de l’action sociale et des familles précise qu’il y aura un lien suffisant en cas :

d’exercice d’une activité professionnelle ;
de bénéfice d’une action d’insertion sur le territoire de cette commune ;
d’exercice de l’autorité parentale sur un enfant qui y est scolarisé ;
de présence de liens familiaux dans la commune (famille y ayant vécu ou qui y vit toujours), des liens amicaux ;
d’hébergement chez une personne demeurant dans la commune ;
de démarches effectuées auprès des structures institutionnelles et associatives (centres d’hébergement d’urgence, foyers, bailleurs sociaux, institutions sociales, recherches d’emploi, démarches administratives, soins, suivi social…).

Selon la circulaire du 25 février 2008, « le lien avec la commune ou le groupement de communes peut être attesté par tous moyens ». De ce fait, toutes les attestations et documents concernant les démarches effectuées dans la commune seront prises en compte.

L’effectivité de la domiciliation

La domiciliation est une obligation légale dont l’effectivité est assurée par les communes. L’article L 264-96 leur impose d’établir une liste des organismes agréés assurant la domiciliation dans le département.

Si la commune ne s’y conformait pas la circulaire du 16 juillet 2010 prévoit que « les délégués du Médiateur de la République peuvent être saisis lorsque sont constatées des difficultés dans l’accès effectif aux droits fondamentaux des personnes les plus exclues (prestations sociales, prise en charge des soins, droit au logement, domiciliation…) ».

Selon les articles L. 264-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles, chaque personne sans domicile stable doit accéder à une domiciliation proche de son lieu de vie auprès des CCAS, d’organismes domiciliateurs, d’associations…

En cas de manquement, il sera également possible de saisir le préfet dès lors que l’article L 264-14 du code de l’action sociale et des familles prévoit qu’il appartient au préfet du département de s’assurer « du bon fonctionnement du service en matière de domiciliation ».

Condition d’exercice de la domiciliation

L’objectif principal de la domiciliation est de permettre à toute personne de recevoir et de consulter ses courriers de manière constante. Mais cela ne se réduit pas à un simple relevé dans une boîte aux lettres. Toute personne doit bénéficier d’un environnement favorable à la consultation de son courrier dont « la confidentialité des échanges et l’individualisation de la prestation » sont garanties par des dispositions textuelles.

C’est l’occasion de créer un lien avec des personnes isolées. Sur ce point, la circulaire de 2010 donne des indications très précises sur la manière et les conditions d’accueil des personnes sans domicile stable.

Selon les textes, ce service de domiciliation mis en place par les CCAS ou les organismes domiciliataires doivent :

Assurer la réception, le classement, le stockage et la distribution du courrier de manière individualisée: lieux et mobilier adaptés ;
Avoir des locaux chaleureux, confortables, avec une isolation phonique, spécifiquement dédiés à cette activité ;
-Favoriser une bonne gestion de la réception et de la distribution du courrier à l’aide d’un matériel informatique/bureautique ;
Formaliser et présenter aux personnes un règlement de domiciliation, précisant la durée de l’élection de domicile et les modalités de résiliation ;
Formaliser et faire connaître aux intervenants les procédures concernant la remise du courrier: s’assurer de l’identité de la personne, l’utilisation de procurations ;
Formaliser et faire connaître aux intervenants les procédures concernant la réception, la conservation du courrier et la résiliation de la domiciliation ;
Faciliter l’accès à ces services sur les territoires ;
Permettre un accès de proximité et l’harmonisation des pratiques grâce à une organisation territoriale adaptée ;
Assurer une large information sur les modalités de fonctionnement du dispositif de domiciliation ;
Associer les usagers à l’organisation et l’évaluation du service ;
Solliciter régulièrement l’avis des usagers sur le fonctionnement du service ;
Associer les usagers à l’élaboration ou l’évolution du règlement de domiciliation ;
Disposer d’intervenants formés à l’accueil et à l’écoute ; Capacité d’écoute, de dialogue, sens de l’organisation, maîtrise de soi. Qualités de discrétion et de convivialité ;
Assurer la formation des intervenants à l’utilisation des outils informatiques ;
Permettre l’accès à des traducteurs. »

Durée de la domiciliation

La domiciliation est provisoire. L’article D 264-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit qu’elle peut être accordée pour une année.

L’organisme domiciliataire peut mettre fin à la domiciliation avant l’année lorsque la personne:

a trouvé un domicile stable
ne se manifeste plus durant 3 mois consécutifs, sauf raison professionnelle ou de santé (article D. 264-3 du code de l’action sociale et des familles )
la demande

Le Rejet d’une demande de domiciliation

Les personnes qui ne présentent pas un lien suffisant avec la commune ou le groupement de communes se verront refuser l’accès à la domiciliation.

Il ne suffit pas d’être seulement de passage, ou d’avoir atterri par hasard dans une commune pour pouvoir y être domicilié. Il faut s’y être arrêté (même un peu), avoir entrepris des démarches, y avoir des amis, de la famille…

Le CCAS ou l’organisme à l’obligation légale de rendre une décision de refus motivée et d’adresser le demandeur à une structure qui pourra le domicilier.

Les obligations inhérentes à la domiciliation

La personne sans domicile stable aura des droits mais aussi des obligations liées à son assiduité et à son comportement.

Il ressort des textes et notamment de la circulaire du 16 juillet 2010 que la personne doit:

Retirer régulièrement son courrier, c’est à dire au moins tous les trois mois.
Informer tout changement relatifs à sa situation.
Respecter le règlement de domiciliation de la structure d’accueil.

Les dispositions particulières régissant la domiciliation

Les demandeurs d’asile

La circulaire du 25 février 2008 prévoit qu’une « personne sans domicile stable détentrice d’une attestation au titre de la demande d’asile (peut) élire domicile dans les conditions de droit commun pour bénéficier d’une des prestations mentionnées à l’article L. 264-1 du CASF dès lors qu’elle en remplit les conditions (allocation temporaire d’attente, couverture maladie universelle). Ainsi, un demandeur d’asile peut tout à fait élire domicile auprès d’un CCAS (ou CIAS) ou d’un organisme agréé pour pouvoir bénéficier de l’allocation temporaire d’attente. ».

Les étrangers en situation régulière

Ils bénéficient de la domiciliation dans les mêmes conditions qu’une personne ressortissante d’un État membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

Les étrangers en situation irrégulière

Selon la circulaire du 25 février 2008: « Les étrangers en situation irrégulière peuvent demander à élire domicile en vue d’avoir accès à l’aide médicale de l’Etat dans le cadre des dispositions spécifiques prévues à l’article L. 252-2 du code de l’action sociale et des familles, dans les mêmes conditions qu’avant la réforme de 2007. Ils recevront à ce titre une attestation de domiciliation différente de celle qui est mentionnée à l’article L. 264-2 du CASF. »

À noter les dispositions relatives à l’aide juridictionnelle des étrangers en situation irrégulière et reprise ci dessous:

Selon la circulaire du 25 février 2008 « En application de l’article 3 alinéa 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, l’aide juridictionnelle peut être accordée à titre exceptionnel aux personnes de nationalité étrangère qui ne résident pas de façon régulière sur le territoire français, lorsque leur situation apparaît particulièrement digne d’intérêt au regard de l’objet du litige ou des charges prévisibles du procès.

Or, en application de l’article 13 de ladite loi, les personnes sans domicile stable peuvent déposer une demande d’aide juridictionnelle au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve l’organisme qui lui a délivré une attestation d’élection de domicile dans les conditions prévues au chapitre IV du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles.

Par voie de conséquence, les étrangers en situation irrégulière et se trouvant sans domicile stable peuvent se voir délivrer l’attestation mentionnée à l’article L. 264-2 du CASF pour le bénéfice de l’aide juridique. »

Les gens du voyage

La circulaire du 25 février 2008 précise que « l’application des règles de domiciliation ne doit se faire en aucun cas selon des critères ethniques ou culturels. L’appartenance à la communauté des gens du voyage n’implique donc pas en tant que telle de passer par une procédure de domiciliation. Pour les gens du voyage comme pour les autres personnes, c’est un critère matériel qu’il faut appliquer : le fait d’être ou non sans domicile stable. Les « gens du voyage » ayant un mode de vie sédentaire n’ont pas vocation à être domiciliés. »

Pour bien comprendre le raisonnement des pouvoirs public, il faut revenir à la législation sur les gens du voyage.

En effet, la circulaire de 2008 renvoie à la loi n°69-3 du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes qui régit la situation des gens du voyage :

« En application de la loi de 1969, les personnes qui ne disposent ni d’un domicile ni de résidence fixe depuis plus de 6 mois et qui sollicitent un titre de circulation doivent choisir une commune de rattachement. La réglementation issue de la réforme de la domiciliation s’applique cependant à ces personnes dans les conditions du droit commun.

Les seules spécificités sont les suivantes :

pour l’accès à l’ensemble des prestations sociales, les personnes relevant de la loi de 1969 peuvent élire domicile dans la commune de leur choix, comme c’est le cas depuis la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. Cette commune peut être la commune de rattachement, mais elle peut aussi être une autre commune ;
en revanche, pour l’inscription sur les listes électorales ou le bénéfice d’une carte d’identité, elles doivent effectuer ces démarches dans leur commune de rattachement.

Les gens du voyage ne peuvent être domicilié dans la commune de leur « choix » puisqu’ils dépendent de la commune de rattachement qui leur a délivré le livret de circulation. Une entrave à la liberté d’aller et venir reconnue par tout les textes de droits fondamentaux.

À noter :

Cette loi de 1969, régulièrement remise en cause, comporte de nombreuses mesures discriminatoires pour les gens du voyage (obligation d’une commune de rattachement, obligation de détenir un livret de circulation). Plusieurs amendements ont été déposés dans le but de l’abroger, avec peu de succès.

La dernière tentative dont nous reprenons les motifs ci-dessous, a été présentée à l’assemblée nationale le 6 juin 2016 :

« La loi de 1969 a été dénoncée, à plusieurs reprises, par presque toutes les instances nationales, européennes et internationales sur les droits humains : la HALDE (délibération du 17 décembre 2007), le Défenseur des droits (24 novembre 2014), le commissaire des droits de l’Homme du Conseil de l’Europe (17 février 2015), le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (en août 2010), le Comité des droits de l’homme des Nations (28 mars 2014) et la CNCDH (en 2008 puis 2012).

En octobre 2012, le conseil constitutionnel a censuré le carnet de circulation, qui imposait aux plus démunis un contrôle très strict (visa trimestriel des autorités, délit de circuler sans titre) et la condition de trois ans de rattachement ininterrompu à une commune pour s’inscrire sur les listes électorales. Il a toutefois maintenu le livret de circulation, valide cinq ans, qui doit être visé annuellement par les autorités et les dispositions relatives à la commune de rattachement, dont les gens du voyage n’ont pas la liberté de choix.

Dans un arrêt du 19 novembre 2014, le Conseil d’Etat, s’il a conservé le carnet de circulation, a considéré que les dispositions du décret de 1970, qui punissaient d’une amende contraventionnelle les personnes qui circuleraient sans s’être fait délivrer un livret spécial de circulation portaient atteinte à l’exercice de la liberté de circulation.

En conséquence, si subsiste l’obligation légale pour les gens du voyage de détenir, présenter et faire viser ce titre de circulation, les peines réprimant leur omission ne sont plus applicables.

Il est enfin temps de mettre fin à cette mesure discriminatoire et devenue inutile. »

-Les détenus

Les personnes détenues peuvent être domiciliées

À titre principal à l’extérieur de l’établissement pénitentiaires

La domiciliation s’effectue dans les conditions de droit commun étudiées ci-dessus, c’est-à-dire auprès d’un Centre Communal d’Action Social (CCAS), ou un Centre Intercommunal d’Action Social (CIAS)

Selon la note du 31 mars 2015 « les directeurs fonctionnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation (DFSPIP) doivent passer des conventions avec les CCAS, CIAS ou les organismes agréés afin de fixer les modalités d’intervention de ces partenaires et de valoriser leur action dans ce domaine. Toute difficulté dans l’accès au droit de la domiciliation auprès des organismes de droit commun pourra être utilement portée à la connaissance du délégué territorial du défenseur des droits. »

À titre subsidiaire auprès de l’établissement pénitentiaire

Si la personne détenue ne peut être rattachée à aucun organisme de droit commun, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 précise dans son article 30 que la domiciliation doit être faite auprès de l’établissement pénitentiaire.